Velocino Pacheco Filho
Entre
os princípios que informam a administração pública, previstos no art. 37 da
Constituição Federal, está o da eficiência. Na verdade, foi acrescido pela EC
19/1998. Celso Antônio Bandeira de Mello identifica o princípio da eficiência
com aspecto do princípio da “boa administração” a que se referem os juristas
italianos. Segundo esse autor, “tal princípio não pode ser concebido senão na
intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca da
eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por
excelência”.
Mas,
afinal, o que é eficiência? Qual o conteúdo do referido princípio?
Os
administradores costumam distinguir eficiência de eficácia. Em apertada
síntese, pode-se dizer que a eficiência se refere ao melhor uso dos meios para
atingir determinado resultado. A eficácia, por sua vez, é o melhor resultado
possível obtido com os meios que se dispõe.
Temos
ainda a efetividade, entendida como a promoção dos resultados pretendidos, com
o melhor emprego dos meios disponíveis (eficiência), para atingir o melhor
resultado possível (eficácia). Então, a eficiência é medida pela relação
custo/benefício; utilizar os recursos disponíveis com o mínimo de perdas ou
desperdício. Enquanto a eficiência se preocupa com os meios, a eficácia
volta-se para os resultados.
Muito
bem! Sabemos o que é eficiência no âmbito da ciência da administração. Mas, o
que é eficiência no âmbito do direito? Como bem salientou Celso Antônio
Bandeira de Mello, a Administração Pública está sujeita principalmente ao
princípio da legalidade. Enquanto o particular pode fazer tudo que a lei não
lhe proíbe, o administrador público somente pode fazer o que a lei lhe permite.
Contudo,
se o direito positivo emprega uma expressão retirada de outros domínios do
conhecimento, cabe ao jurista pesquisar o seu conteúdo jurídico que,
entretanto, não pode apartar-se do substrato fático a que se refere. O termo
“eficiência”, utilizado pelo constituinte derivado, deve ser entendido de modo
abrangente, englobando tanto a eficiência, como a eficácia. Com efeito,
espera-se do administrador público que utilize os recursos disponíveis da
melhor maneira possível (eficiência) para obter o melhor resultado possível
(eficácia).
Nesse sentido, José Afonso da Silva
(Comentário Contextual à Constituição) conceitua: “o princípio da eficiência
administrativa tem como conteúdo a relação ‘meios e resultados’”. Por
conseguinte, o referido princípio “orienta a atividade administrativa no
sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se
dispõe e a menor custo”. Em síntese, “o princípio da eficiência administrativa
consiste na organização racional dos meios e recursos humanos, materiais e
institucionais para a prestação de serviços públicos de qualidade em condições
econômicas e de igualdade dos consumidores”.
Ora, o tributo é cobrado “mediante
atividade administrativa plenamente vinculada”, como dispõe o art. 3º do Código
Tributário Nacional. O art. 142 do mesmo diploma legal, por sua vez, define o
lançamento tributário como “procedimento administrativo” de constituição do
crédito tributário. Por conseguinte, a cobrança do tributo e a constituição do
crédito tributário devem obedecer ao princípio da eficiência.
A Administração Tributária deve ser
eficiente na constituição do crédito tributário e na sua cobrança. Ou seja, os
recursos materiais e humanos devem ser utilizados da melhor maneira possível
para obter o melhor resultado possível. O resultado, nesse caso, é a cobrança
dos tributos devidos.
Podemos dizer que a Administração
Tributária será eficiente quando todo o tributo devido ao Estado for cobrado,
mas com o mínimo de restrições aos direitos do cidadão-contribuinte e com total
respeito aos direitos e garantias fundamentais.
A ineficiência tem um custo,
representado pelas impugnações administrativa e judicial, pelo indébito
devolvido e seus acréscimos, pela sucumbência contra a Fazenda Pública. A
Administração não estará sendo eficiente ao mover todo um aparato arrecadador
para cobrar créditos tributários insignificantes, que não cobrem o custo de sua
cobrança.
Para ser eficiente, a Administração
deve investir em infra-estrutura, equipamentos, informática e aplicativos
voltados para a cobrança de tributos. Mas, principalmente, deve investir no
material humano que deve ser de altamente qualificado, remunerado de forma
condizente, constantemente atualizado e dispor de um ambiente de trabalho
adequado.
A Administração Tributária não
estará sendo eficiente quando remunera mal os seus servidores; quando deixa de
oferecer ou facilitar a freqüência em cursos de especialização, mestrado e
doutorado; quando, por uma idéia equivocada de economia, não proporciona aos
seus servidores a participação em congressos, seminários e eventos similares.
Para desempenhar com eficiência suas funções, é imprescindível a constante
qualificação e atualização dos servidores fazendários.
Também não estará sendo eficiente a
Administração Tributária quando demora muito tempo para realizar concurso para
o ingresso de novos servidores. Concursos freqüentes e com elevado grau de
exigência proporciona melhor seleção de servidores, além da contínua renovação
do quadro.
Finalmente, não estará sendo
eficiente a Administração Tributária se não proporcionar a seus servidores instalações
adequadas e confortáveis, propícias às atividades intelectuais, inclusive pondo
à disposição uma biblioteca atualizada e especializada.
A eficiência administrativa começa
com a valorização dos servidores.
