A ainda tão (des)esperada Reforma Tributária

          Velocino Pacheco Filho

          Auditor Fiscal/SC

          A reforma tributária tem sido um tema recorrente nos últimos vinte anos na política brasileira. Nova panacéia, ela aparece como solução para tudo: para a ingovernabilidade, para o desenvolvimento econômico e social, para a inserção do Brasil no primeiro mundo! Começou ambiciosa como reforma fiscal, preocupando-se não só com o financiamento do setor público, mas também com os gastos. Rapidamente, porém, tornou-se meramente tributária e, restringindo cada vez mais o seu campo de ação, veio a ser a reforma de um único imposto, o ICMS, como se este fosse a causa única de todos os problemas nacionais. Tacitamente se acordou que os impostos sobre a renda e sobre a propriedade não precisam ser reformados. Presume-se que estejam perfeitos da forma como estão.

          Nesses vinte anos que passaram, a nação ouviu muita discussão irrelevante: Quantos impostos devem existir no Brasil? Alguém fez a conta e descobriu que existem cinqüenta tributos. A imprensa, por não saber que tributo é o gênero e imposto a espécie, já simplificou dizendo que existem cinqüenta impostos no Brasil. Na verdade, os impostos são apenas doze – sem contar o imposto sobre grandes fortunas, que nunca foi instituído. Alguém já contou quantos tributos são cobrados na República Federal da Alemanha?

          A grande preocupação tem sido com a “simplificação” dos impostos, mesmo com o sacrifício de relevantes valores jurídicos, como o da justiça fiscal, o da isonomia, o da pessoalidade da tributação e o da capacidade contributiva. Não interessa se o tributo é injusto, desde que seja simples. A simplicidade, erigida em valor absoluto, quando levada aos extremos, ressuscita a velha fantasia dos fisiocratas: o imposto único. Os fisiocratas, pelo menos, queriam tributar uma grandeza econômica real: a terra. A versão brasileira do sonho fisiocrata elege como fato gerador a mera movimentação de numerários, abstraindo qual o fenômeno econômico que a ela corresponde.

          A primeira questão a ser enfrentada em uma reforma tributária é determinar a quem cabe o financiamento do Estado. Atualmente, devido à elevada participação dos tributos indiretos no perfil da arrecadação, o financiamento do setor público tem recaído sobre as pessoas de menor renda; sobre os mais pobres. Tributos indiretos são aqueles cujo ônus repercute, via preço, sobre o consumidor: é o caso do ICMS, do ISS, do IPI etc. Em contrapartida, os tributos diretos que incidem sobre o capital e a propriedade têm pequena expressão no perfil da arrecadação, apesar da elevada concentração de renda. Em que país do mundo a tributação do consumo é maior que o imposto de renda? Ser pobre no Brasil significa ser duplamente penalizado: a uma, por suportar o maior peso da tributação; a duas, pela precariedade dos serviços públicos postos a sua disposição.

          Outra questão fundamental é o da repartição da competência tributária em um Estado federal. Que tributos devem ser instituídos pela União, quais pelos Estados e quais pelos Municípios? A cada nível de governo devem ser assegurados recursos suficientes para o desempenho de suas atribuições. Essa discussão deve ser precedida, portanto, por outra: quais os encargos que devem ser atribuídos à União, aos Estados e aos Municípios? No Brasil, a União ocupa um espaço excessivo – tanto em relação a receitas quanto a atribuições –, em detrimento de Estados e Municípios. Em 1988, o constituinte procurou redistribuir as receitas tributárias em favor de Estados e Municípios. Corolário necessário seria a redistribuição de atribuições entre os entes federativos. Mas, nada disso foi feito: a União passou a desinteressar-se dos impostos que deveria partilhar com Estados e Municípios e a fomentar o aumento das contribuições de sua competência privativa. Com isso, a União preserva o seu poder, via “política de pires na mão”.

          A única e verdadeira reforma tributária que este País já viu foi a inaugurada pela Emenda Constitucional n° 18, de 1965, à Constituição de 1946. Pela primeira vez tivemos uma classificação dos tributos segundo métodos científicos; um conjunto claro de princípios e foram definidas as competências tributárias da União, dos Estados e dos Municípios. Em suma, pela primeira vez na história, o Brasil foi dotado de um sistema tributário digno desse nome.

          Entretanto, a adoção de um sistema tributário bem construído, alicerçado num conjunto claro de princípios harmônicos e complementares, não impediu a eclosão da “guerra fiscal” entre os Estados, a hipertrofia da União, o desrespeito aos princípios constitucionais e a “ampliação” das hipóteses de incidência tributárias além das competências deferidas pela Constituição. No afã de atrair investimentos para os seus territórios, os Estados e Municípios passaram a abrir mão de receita tributária, criando setores com tratamento privilegiado. Essa foi uma política que se revelou suicida, na medida em que a capacidade de conceder privilégios era a mesma em todas as unidades da Federação.

          Pior! Os princípios constitucionais da legalidade da tributação e da separação dos poderes foram afastados pela Lei Complementar 24, de 1975, em benefício de um colegiado de secretários de fazenda dos Estados (Confaz) ao qual se reconhece atribuições legislativas. Tal aberração, no entanto, tem sido aceita pelos tribunais superiores.

          Como podemos entender que, no âmbito de um Estado de Direito, uma lei que contrarie dispositivos constitucionais possa ser votada, aprovada, sancionada, publicada e entrar em vigor, como se constitucional fosse? Mas isso é o que acontece no Brasil. Há leis que são incompatíveis com o ordenamento constitucional, sem que contra elas se levantem os poderes da República. Mais que isso, tais leis são aplicadas pela Administração e acatadas pelos tribunais.

          A questão não é ter boas leis, mas aplicá-las bem. A reforma tributária pode não ser a panacéia prometida. A interpretação “arrevesada” das leis, as muitas formas de contornar a rigidez dos seus preceitos, o onipresente “jeitinho” brasileiro, têm a capacidade de, com o tempo, transformar a mais perfeita das reformas em algo semelhante ao que temos hoje: um sistema tributário regressivo, injusto e ineficaz.

                A reforma tributária pressupõe ampla discussão nacional, envolvendo todos os segmentos da sociedade. Pressupõe ainda uma reflexão sobre o papel do Estado e suas relações com os cidadãos. 

Tratamento tributário do acréscimo financeiro cobrado nas vendas a prazo a consumidor final

Velocino Pacheco Filho

          Auditor Fiscal/SC

          O art. 12, II, da Lei 10.297, de 26 de dezembro de 1966, que disciplina o ICMS em Santa Catarina, dispõe que “não integra a base de cálculo do imposto os acréscimos financeiros nas vendas a prazo a consumidor final”. O parágrafo único do mesmo artigo incumbe ao regulamento de fixar limites a acréscimo financeiro que pode ser excluído da base de cálculo.

          Entretanto, devemos distinguir o caso da venda ser financiada por terceiro (instituição financeira) ou pelo próprio vendedor. No primeiro caso, o acréscimo financeiro cobrado constitui fato gerador do IOF, o que exclui a incidência do ICMS. Mas, o mesmo não acontece se a venda for financiada pelo próprio vendedor.

          A esse propósito, leciona Hugo de Brito Machado (A base de cálculo do ICMS nas vendas a prazo. RDDT 194: 63) que no caso de intermediação financeira, “os juros e demais custos financeiros não integram a base de cálculo do ICMS”.

          Porém, quando o contrato é celebrado pelas mesmas partes, “de um lado o vendedor, que também é o financiador, e de outro o comprador, que é também o tomador do crédito, a lei manda que se considere um único valor para a operação, representado pela soma do preço da mercadoria e juros” (idem). Trata-se de matéria sumulada pelo Superior Tribunal de Justiça: “O ICMS incide sobre o valor da venda a prazo constante da nota fiscal” (Súmula 395/STJ).

          Com efeito, a Primeira Seção do STJ, no julgamento do Recurso Especial 1.106.462 SP, em que foi relator o Min. Luiz Fux, distingue entre “venda a prazo” e “venda financiada”. No primeiro caso, “o vendedor oferece ao comprador o pagamento parcelado do produto, acrescendo-lhe um plus ao preço final, razão pela qual o valor dessa operação integra a base de cálculo do ICMS, na qual se incorpora, assim, o preço “normal” da mercadoria (preço de venda a vista) e o acréscimo decorrente do parcelamento”.

          Já na venda financiada, existem duas operações distintas: “uma compra e venda e outra de financiamento, em que há a intermediação de instituição financeira, aplicando-se-lhe o enunciado da Súmula 237 do STJ: Nas operações com cartão de crédito, os encargos relativos ao financiamento não são considerados no cálculo do ICMS”.

          A lei catarinense, ao dar o mesmo tratamento das vendas financiadas à venda a prazo (financiada pelo próprio vendedor), está concedendo um benefício fiscal não autorizado por convênio, celebrado e ratificado pelos Estados e pelo Distrito Federal, na forma prevista pela Lei Complementar 24/1975.

          Com efeito, dispõe o art. 155, § 2º, XII, g, da Constituição Federal que “cabe à lei complementar regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados”.

                A exclusão dos acréscimos financeiros, nas vendas a prazo, como previsto pela lei catarinense, representa, portanto, benefício fiscal não autorizado pelo Confaz e em completo desacordo com o ordenamento jurídico-tributário brasileiro.

A energia elétrica e o princípio da seletividade das alíquotas

             Velocino Pacheco Filho

             Auditor Fiscal/SC

             A Constituição brasileira de 1988 enumera no art. 3º os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, ou seja, os valores prestigiados pelo constituinte e que cabe ao Estado realizar. São eles: (i) construir uma sociedade livre, justa e solidária; (ii) garantir o desenvolvimento nacional; (iii) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e (iv) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

             A tributação compatível com o objetivo de erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais é sem dúvida a tributação progressiva, em que seja cobrado mais de quem tem mais e menos de quem tem menos. O princípio da isonomia (CF, art. 150, II) não manda tratar a todos igualmente, mas aos que estão em situação equivalente. O tratamento tributário desigual, portanto, não só é permitido, como obrigatório, para realizar os valores contidos na Constituição. Conforme dispõe o § 1º do art. 145, sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte.

             No caso de impostos indiretos, como o ICMS, em que a responsabilidade pelo recolhimento recai sobre pessoa distinta de quem suporta o ônus do tributo, não é possível a graduação segundo a capacidade econômica, no caso, do consumidor. No lugar dela, o constituinte admitiu a possibilidade de serem praticadas alíquotas diferenciadas. Com efeito, o art. 155, § 2º, III, da Constituição, dispõe que o imposto “poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e serviços”.

             Os Estados, então, ao instituir o ICMS, podem ou não adotar alíquotas diferenciadas, mas no caso de adotá-las, o critério deve ser a essencialidade das mercadorias e serviços. Com isso, as mercadorias essenciais devem ser tributadas com alíquotas menores e as mercadorias de consumo supérfluo ou suntuário, com alíquotas mais elevadas. Conforme Hugo de Brito Machado (O ICMS no Fornecimento de Energia Elétrica: Questões da Seletividade e da Demanda Contratada. RDDT 155: 48-56): “Mercadoria essencial é aquela sem a qual se faz inviável a subsistência das pessoas, nas comunidades e nas condições de vida atualmente conhecidas entre nós”.

             No entanto, os Estados passaram a tributar com a alíquota mais elevada (25% no caso de Santa Catarina) energia elétrica e combustível. Certamente não é por se tratar de mercadorias de consumo supérfluo ou suntuário. Pelo contrário, na sociedade moderna são itens de consumo básico, além de insumos industriais que afetam os custos de todos os demais bens consumidos pela população. Na verdade, os Estados tributaram mais pesadamente esses insumos por serem de facial arrecadação e fiscalização – na época, eram produzidos por empresas estatais que, por isso mesmo, são mais submissas aos imperativos do Estado.

             Nessas circunstâncias, acode-nos ao espírito a pergunta: “será permitido aos Estados adotar outro critério para graduar as alíquotas do ICMS, além da essencialidade da mercadoria ou serviço”? A Constituição não prevê outro critério. Seria a facilidade ou a comodidade da arrecadação um critério válido? Os Estados podem tributar a energia elétrica com a alíquota mais alta prevista, não porque seja uma mercadoria de consumo supérfluo, mas porque é mais fácil de arrecadar o imposto nesse caso?

             O que pode parecer bom para a arrecadação dos Estados, pode não ser bom para o Brasil. Entre os objetivos fundamentais da República, está “garantir o desenvolvimento nacional” (CF, art. 3º, II). Ora, tributar com a alíquota mais elevada um insumo básico como energia elétrica, é trabalhar contra o desenvolvimento nacional, mesmo que visto apenas da ótica econômica.

             É verdade que o art. 37 da Constituição Federal consagra o princípio da eficiência. Assim, a Administração Tributária deve ser eficiente na arrecadação de tributos, no sentido de otimizar os meios de que dispõe para obter a maior arrecadação possível. Mas, o princípio da eficiência não pode afastar o princípio da seletividade das alíquotas do ICMS em função da essencialidade das mercadorias, como não pode afastar o princípio correlato da graduação do tributo segundo a capacidade econômica do contribuinte.

             Pelo contrário, tratando-se de princípio instrumental, obriga a Administração Tributária a buscar a máxima arrecadação, conforme a capacidade econômica do contribuinte e, no caso do ICMS, a seletividade das alíquotas em função da essencialidade das mercadorias.

             Em um esforço para estimular o desenvolvimento econômico, o Governo Federal tem procurado reduzir a tarifa de energia elétrica, mas um de seus componentes mais pesados, que em Santa Catarina representa ¼ do valor cobrado do consumidor, permanece irredutível.

             Os Estados tornaram-se reféns da sua própria ganância, pois estão tão dependentes da arrecadação do ICMS sobre energia elétrica que qualquer redução representaria considerável queda na arrecadação.

Porque o brasileiro não gosta de pagar tributos?

Porque o brasileiro não gosta de pagar tributos?

Velocino Pacheco Filho

                Auditor Fiscal/SC

                Talvez a expressão correta não seja “gostar”, mas aceitar que o pagamento de tributos é necessário para o bem comum e que constitui um dever da cidadania. O brasileiro médio vê no tributo muito mais uma extorsão por parte do Estado do que um dever do cidadão. Com isso, a sonegação de tributos é vista como uma infração tolerável e até mesmo elogiável. Como para os jovens espartanos, a punição, quando ocorre, não é por sonegar, mas por se deixar apanhar.

                Oliver W. Holmes, da Suprema Corte dos Estados Unidos, definia tributo como “o que se paga para ter uma vida civilizada”. O ilustre jurisconsulto americano via no Estado (financiado pelos tributos) um promotor do convívio social; da vida em sociedade. Esta, certamente, não é a percepção do brasileiro.

                O Prof. Ives Gandra da Silva Martins, um dos mais respeitados tributaristas brasileiros, considera o tributo como “norma de rejeição social” (Teoria da Imposição Tributária, São Paulo: Saraiva, 1983, p. 109). Argumenta esse jurista que há normas que dificilmente seriam descumpridas, independentemente da sanção. As pessoas reconhecem a justiça dessas normas e, na sua maioria, as cumpre. Podemos mesmo dizer que o descumprimento de tais normas provoca a indignação e a revolta na maioria das pessoas. Essas são normas de aceitação social.

                A norma tributária, porém, na visão desse autor, somente é obedecida por causa da sanção. A sanção “é a própria essência do comando indicativo da obrigação. Ela é a causa da norma obrigacional, alicerce fundamental de sua existência”. A percepção que o povo tem do tributo é de algo que lhe é tirado indevidamente ou desmedidamente, como acentua Ives Gandra. Pois, a receita tributária não vai ser gasta necessariamente para atender ao interesse público, mas para satisfazer os interesses privados dos detentores do poder (op. cit. p. 112).

                De modo talvez um tanto ingênuo, foi criado um programa nacional de educação fiscal, envolvendo órgãos da União, dos Estados e dos Municípios, visando conscientizar o contribuinte de amanhã da importância de recolher tributos – caberia ao cidadão contribuir para a arrecadação, exigindo, em cada compra, a correspondente nota fiscal. Ora, as crianças são inocentes e acreditam em seus professores. Mas, as crianças crescem e, com a idade, vem a perda da inocência. A criancinha inocente, já crescida, abre o jornal e lê sobre o escândalo do “mensalão”, corrupção, malversação de verbas públicas, depredação do patrimônio público e se pergunta: porque é mesmo que devo exigir a nota fiscal?

                A proporção da riqueza gerada apropriada pelo Estado, sob a forma de tributos, não para de crescer (a arrecadação tributária bruta atingiu 35,31% do PIB em 2011, segundo dados da Receita Federal do Brasil), enquanto os serviços públicos oferecidos à população continuam precários. Para onde vai esse dinheiro? Pode ser explicado apenas pela corrupção, pelo peculato, pelo emprego irregular de verbas públicas, prevaricação etc? Qual o custo do desperdício, da ineficiência, da indiferença pela conservação do patrimônio público?

                Diz a Constituição (arts. 196 e 205) que saúde e educação são direito de todos e dever do Estado. Mas, para garantir efetivamente esses “direitos”, o cidadão brasileiro é forçado a arcar com planos de saúde privados e pagar escola particular para seus filhos.

                À má conservação das vias públicas, soma-se o clima de insegurança perante a criminalidade crescente.

                Por outro lado, o Estado é mau pagador e não honra os seus compromissos – infeliz de quem tenha precatórios para receber! Mas quando o Estado é o credor, dispõe de privilégios a que não têm acesso os credores privados.

                Parece compreensível, nessas circunstâncias, que o cidadão brasileiro não tenha muito entusiasmo em contribuir para os cofres de um Estado que deveria ser – mas não é – eficiente, transparente, legalista, impessoal e se conduzir conforme os ditames da moral, como prescreve o art. 37 da Constituição Federal.

                A educação fiscal, se quiser ser séria e não apenas um tema para demagogia, deveria iniciar, não pelos escolares, mas pelos políticos e pelos servidores públicos. Pois, o cumprimento voluntário da obrigação tributária depende em grande parte de como o Estado se comporta.